美国的关键矿物战略论析

矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源，包括能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产四大类。作为世界头号经济强国与军事强国，美国高度重视矿产资源的供应安全，在不同历史时期都针对关键矿产制定了相应的战略。在特朗普政府与拜登政府时期，美国对关键矿物，即对美国经济或国家安全至关重要的非燃料矿物或矿物材料的重视程度显著提升，出台了一些直接涉及关键矿物的政策措施，关键矿物已经成为美国政府施政的重要着力点。

基于美国政府近年来发布的与关键矿物有关的政策文本以及美国战略界关于关键矿物问题的讨论，本文试图梳理特朗普政府与拜登政府关键矿物战略的主要内容与特点，探讨美国实施关键矿物战略的原因及其影响，并针对其可能对中国产生的影响提出相应的政策建议。

在特朗普和拜登执政时期，美国政府和战略界关于关键矿物的战略认知主要包括两点：一是关键矿物对于确保美国在大国竞争中的优势地位意义重大，是影响美国竞争力的资源基础；二是美国关键矿物的供应链存在巨大风险，这对美国的国家安全构成了重大威胁。

美国战略界对关键矿物重要性的认知主要体现在以下两个方面。

第一，关键矿物是美国经济发展与科技进步的资源基础。部分关键矿物是数字时代的基础性资源。拜登政府在2021年6月发布的“供应链百日评估报告”中指出，“在美国民用经济部门，战略性和关键材料及其供应链对于从个人电子产品和燃料、食品和医疗用品的耗材，到房屋建设和维持国家关键基础设施等无数制成品来说至关重要”。2022年2月，拜登政府进一步指出，“关键矿物为许多现代技术提供了基础，对我们的国家安全和经济繁荣至关重要”。

关键矿物不仅关乎美国当下的经济发展与科技进步，而且关乎能否抢占未来经济与科技的制高点，以及在新科技革命中的竞争力。关键矿物对于清洁能源革命的不可或缺预示着未来一段时间内全球对于关键矿物的需求将显著增加。拜登政府预计，随着全球向清洁能源经济转型，未来几十年全球对关键矿物的需求将飙升400％～600％，对电动汽车电池中锂和石墨等矿物的需求将增加4000％。

第二，关键矿物是信息化战争时代美国国防工业的资源基础。一直以来，关键矿物在国防军事领域有着广泛应用。特别是在信息化战争时代，许多重要的武器装备都带有鲜明的技术复合型特征，制造这类武器需要大量的矿物投入。因此，关键矿物对于国防工业而言也至关重要。例如，镓对于雷达和电子战设备制造有着重要意义，雷达和电子战系统占据了射频氮化镓器件市场的最大份额，美国正是以氮化镓为基础开发了新一代雷达与空间监视系统。作为17种金属元素的总称，稀土在美国的武器系统中有着非常广泛的运用。

有鉴于此，特朗普于2020年9月签署了第13953号行政令，即《应对依赖外国对手的关键矿物对国内供应链的威胁，支持国内采矿和加工业》，其中指出关键矿物对于美国在21世纪维持军事实力越来越必不可少。2021年6月，拜登政府发布“供应链百日评估报告”，详细阐述了关键矿物对于美国国防的重大意义，“在国防工业基地，战略性和关键材料可以确保美国和我们盟国的武装部队能够开展和维持行动，同时扩大军事项目的产出和发展，以保持对对手的技术优势。”

尽管关键矿物对于美国维持大国竞争优势有着重要意义，但其在不少关键矿物和原料的开采与生产上难以做到自给自足，所以高度依赖进口。特朗普政府于2020年9月发布的第13953号行政令指出，“在35种关键矿物中，美国有31种矿物的进口量占其年消费量的一半以上。有14种关键矿物美国国内没有生产，完全依赖进口来满足需求。”美国在关键矿物领域的高度对外依赖由此可见一斑。

在全球供应链危机与大国竞争的时代背景下，较高的对外依存度也意味着美国关键矿物的供应可能存在风险。为此，美国政府专门对美国所需关键矿物的供应风险进行了评估。美国地质调查局于2021年发布的一份研究报告指出，从中断可能性（disruption potential）、贸易风险（trade exposure）以及经济脆弱性（economic vulnerability）三个维度评估，美国不少关键矿物的供应的确面临着一定程度的风险，其中风险最高的为镓，铌、钴、钕次之，而钕正是稀土之一。

较高对外依存度及其带来的供应链风险正是美国政府和战略界所高度担忧的。在特朗普政府看来，“过分依赖外国对手加工或未加工的关键矿物，对美国的国家安全、外交政策和经济构成了非同寻常的威胁”。这种担忧甚至促使特朗普政府于2020年9月宣布美国进入“国家紧急状态”；2022年2月，拜登政府也表示，“过度依赖外国资源和敌对国家获取关键矿物和材料，对美国的国家安全和经济安全构成威胁”。

基于上述认知，为确保美国关键矿物供应链的安全与稳定，从而维护国家安全，特朗普政府与拜登政府都制定并实施了相应的关键矿物战略。

资源储备与加工能力不足是美国在关键矿物领域的两大短板，这决定了美国关键矿物战略的重心是确保矿物供应，同时强化对矿物原料的加工能力，以实现关键矿物供应链的稳定。基于以上考量，美国的关键矿物战略主要围绕以下四方面展开。

制定关键矿物清单（list of critical minerals）是稳定关键矿物供应链的前提条件。2020年12月，美国国会通过的《2020年能源法案》（Energy Act of 2020）从三个维度对关键矿物进行了界定：第一，属于非燃料矿物、元素、物质或材料；第二，供应链存在较高中断风险；第三，能够在包括生产、传输、储存和节约一项或多项能源的技术中发挥重要作用。此界定正是美国对关键矿物重要性及其供应链脆弱性认知的直接反映。基于以上三个标准，该法案进一步要求行政部门制定关键矿物清单，并每三年更新一次。2018年美国内政部发布过一份关键矿物清单，并在2022年进行了更新。与前份清单相比，2022年的关键矿物清单将笼统概述的稀土元素和铂族元素拆分为单独的条目细致罗列，同时增加了镍和锌，删除了氦、钾、铼和锶，所涉矿物与元素种类由35种增至50种。

美国部分关键矿产资源的储量较为丰富。这意味着美国可以通过加大国内相关矿产的开采力度来应对关键矿物的供应链危机。因此，美国政府决定从以下两方面入手，加大矿产开采力度。

第一，提高对美国矿产资源的掌握程度。明确矿产的储量、地理位置以及开采条件等是开采矿产的前提。由于长期依赖国际市场，美国对本国矿产资源了解不足。美国国会研究处2019年发布的《关键矿产与美国公共政策》报告指出，“联邦土地上矿产分布和生产的综合信息仍不完整，而且勘探出关键矿产资源的潜力有多大尚未可知”。2021年，美国能源部指出，为了促进国内关键矿产资源的开发，必须弥补矿产资源评估和私营部门勘探所需尺度下的地球物理、地质、地形和水深测绘等重要信息缺口。为此，美国政府开始加大相关投入。

第二，减少制度性障碍。过高的准入门槛、过度的政策管制是美国采矿业发展的严重桎梏。2019年6月，美国商务部发布的《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》明确指出，“不幸的是，联邦许可和土地管理政策阻碍了国内关键矿产的获取和开发，这导致对外国矿产资源的依赖加剧”。为了推动国内关键矿物的开采，美国努力减少开采的制度性障碍。美国商务部在减少相关政策管制、加快政策流程等方面提出了许多规划，例如建议内政部土地管理局和农业部林业局修订土地使用规划流程，以确定和保护对矿产资源的获取；拜登政府于2021年11月签署的《基础设施投资和就业法》也要求显著改善联邦政府许可和审查流程的效率。

作为科技强国，美国有借助科技优势保持国家竞争力的传统。特朗普与拜登政府时期美国关键矿物战略的重要内容之一正是通过加大科研投入，推动关键矿物领域的科技进步，以稳定关键矿物供应链。总的来看，美国在关键矿物领域的研发投入主要集中在以下三个方面。

第一，使矿物来源多元化。关键矿物除了可以通过开采获取外，还可以通过间接和非常规来源（secondary and unconventional sources）等其他渠道获得，比如从煤炭固体废物这样的能源废弃物中提取。美国试图加大在相关方面的研发投入，使其关键矿物来源进一步多元化。2022年2月，美国能源部决定投资14亿美元建造设施，用以从非常规资源中提取和分离稀土与关键矿物的可行性验证分析。

第二，发展关键矿物的替代物。国际能源署指出，“通过技术创新降低材料强度和鼓励材料替代也可以在缓解供应紧张和降低成本方面发挥重要作用”。美国能源部车辆技术办公室资助了阿贡国家实验室（Argonne National Laboratory）对使用钴含量较低的电动汽车电池的商业化进行研究。

第三，对关键矿物进行回收与再利用。美国国内有观点认为，回收关键矿物是一种被低估的国家安全工具，美国需要加大对关键矿产的回收和再利用力度，这将大大有助于解决关键矿物供应链脆弱性的问题。2019年1月，美国能源部宣布设立锂离子电池回收奖（Lithium-ion Battery Recycling Prize）项目，并成立了电池回收研发中心，旨在从消费电子、国防、能源储存和运输这些使用锂电池技术的应用中回收如钴和锂等关键材料。2022年2月，美国能源部宣布启动14亿美元的示范项目，旨在从煤灰和其他矿山废料中回收稀土元素和关键矿物，从而减少对新开采矿物的需求。

值得一提的是，在加大研发投入的同时，美国政府还希望能够更好地推动科研成果落地，加快科研成果从实验室向现实生产力转化的步伐。为此，美国能源部试图推动机制创新，引入实验室与大学、行业研究之间的信息交换机制，通过组织峰会来促进工业界、学术界、投资界等与实验室之间的交流。

就加大对矿物的生产能力投入而言，在此前去工业化的时代背景下，美国逐步失去了对矿物的生产加工能力，迫使其将国内开采的原生矿物出口，增加了关键矿物供应链的风险。因此，重建本国矿物生产与处理能力必然成为美国关键矿物战略的重要内容。2022年2月，美国国防部向稀土生产商MP材料公司（MP Materials）拨款3500万美元，帮助其提升分离和加工重稀土的能力，以在美国国内建立完整的端到端的永磁体供应链。

美国善于通过国际合作和动员国际资源服务于其国内外的政策。加强国际合作也是特朗普与拜登政府时期美国关键矿产战略的重要组成部分。

第一，通过加强国际合作使矿物来源多元化。美国商务部的《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》指出，“增加与盟友伙伴的贸易合作有助于减少我们国家对可能被中断供应的关键矿产资源的依赖”。为了更好地了解已知的关键矿产资源、通过关键矿产潜力绘图确定新的供应来源、促进关键矿产勘探等，美国地质调查局、澳大利亚地球科学局和加拿大地质调查局于2019年联合提出“关键矿物测绘倡议”（Critical Minerals Mapping Initiative）。2022年6月，美国与澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国以及欧盟合作建立了矿产安全伙伴关系（minerals security partnership），以促进关键矿物的生产、加工和回收，加强其供应链韧性。

此外，英国智库“极地研究和政策倡议”（Polar Research and Policy Initiative）在2021年3月发布了题为《五眼关键矿物联盟的案例：关注格陵兰岛》的研究报告，就“五眼联盟”在关键矿物领域的合作提出了两点建议：一是扩展“五眼联盟”的合作框架，将合作领域从情报扩展到关键矿产，建立“五眼关键矿产联盟”（Five Eyes Critical Minerals Alliance），围绕自然资源情报、技术交流以及涉及重要矿产和材料的重大项目融资和供应链整合展开合作；二是“五眼联盟”的盟友应探索加强关键矿产合作的具体途径，与格陵兰地区建立并强化伙伴关系，发展稳定、可持续的关键矿产供应链，从而增强资源安全和自主性，减少对中国的依赖。

第二，通过国际合作促进对矿物的开采和加工。学习和借鉴其他国家先进的矿物开采和治理经验，推动本国的矿物开采与处理尽可能实现经济、社会与环境效益的最优，是美国在关键矿物领域进行国际合作的重要内容和主要原因。2019年6月，美国联合澳大利亚、博茨瓦纳、加拿大和秘鲁创立了“能源资源治理倡议”（Energy Resource Governance Initiative），以分享最佳的矿产开发实践及治理经验。2022年12月，美国、加拿大、澳大利亚、法国、德国、日本以及英国联合发起了“可持续关键矿产联盟”（Sustainable Critical Minerals Alliance），意图在全球范围内推动采用具有环境可持续性与社会包容性的开采、加工和回收实践的关键矿物供应链。

除上述多边国际合作外，美国还加强了相关的双边国际合作。例如，2022年6月，美国和西班牙发布联合声明指出，两国将致力于在保护能源转型所必需的关键矿物供应链方面展开合作。12月，美国与刚果民主共和国和赞比亚这两个主要钴生产国签署了谅解备忘录，表明美国希望进口更多的钴和其他矿物用于制造电动汽车的电池。

为了更为有效地动员和整合国内外资源，维持关键矿物供应链的稳定，从而确保国家安全和大国竞争力，美国的关键矿物战略体现出三方面特点。

第一，在战略设计上注重顶层设计。在特朗普政府与拜登政府时期，美国的关键矿物战略明显带有注重顶层设计的特点，这主要表现为总统发布了一系列涉及关键矿物的行政令，引领美国政府和社会在关键矿物领域的作为。2017年12月20日，特朗普签署了第13817号总统行政令，要求内政部长确定哪些矿物对于美国国防安全和经济发展至关重要，宣布政府在关键矿物领域的核心政策目标是降低供应中断的可能性。美国商务部于2019年6月发布《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》，将第13817号行政令中的相关政策安排进一步具体化，使其更具操作性和指导性。2020年9月30日，特朗普签署第13953号行政令，要求通过加强美国国内矿产的开采和加工能力，来应对关键矿物供应链的脆弱性。

拜登政府同样加强了顶层设计。2021年2月24日，拜登签署了第14017号行政令，其中涉及评估关键矿物供应链安全性的问题。10月31日，拜登签署了第14051号行政令，授权国防部从国防储备中释放战略性和关键材料，应对关键矿物的供应危机。拜登政府还专门成立了供应链中断工作组（Supply Chain Disruptions Task Force），在其积极推动下通过的《基础设施投资和就业法案》也涉及关键矿物。这表明拜登政府正试图通过立法形式推动美国加大对关键矿物供应链的投资。

自特朗普执政以来，以内政部和能源部为代表的内阁部门以及美国国会等发布的涉及关键金属矿物的政策法规的数量显著增多，2017年与2018年均为4份，2019年为5份，而从2008年到2017年，相关政策文本年均只有1份。并且，与此前主要由内阁部门发布政策法规不同，特朗普与拜登执政时期，总统直接发布的相关行政令明显增多。除美国外，日本、澳大利亚以及欧盟也都加强了在关键金属矿物供应上的顶层设计。这说明此举已成为发达工业国家的共识，也预示着围绕关键矿物的大国竞争将更加激烈。

第二，在战略理念上以资源民族主义为政策取向。关于如何管理国家资源、确保资源供应，美国政策界目前有两种截然不同的理念，即资源自由主义理念和资源民族主义理念。资源自由主义强调将资源的开发过程置于国际市场之中，主张运用国际市场机制来满足对资源的需求，且认为当自然资源开发服务于国际市场时，国家可以享受到最大的收益。资源民族主义则更为强调国家的作用和国家对资源的控制，是一种主张国家“加强资源主权、控制其资源流向、强化其资源价值的政策”，“反映了主权国家及其政府控制本国矿产资源的强烈的思想意识”。

至少在冷战后的很长一段时间内，由于受到自由主义理念的浸润，主张推动以自由贸易为主要特征的经济全球化的美国精英们在关键矿产供应上采取了以资源自由主义为导向的政策。不过，这一政策取向基于一个前提条件，即美国的矿物进口源自对其国家安全风险有限的出口国。当美国认为矿物进口来源可靠时，更可能采取资源自由主义的政策取向；反之，则将采取更接近资源民族主义的政策取向。

在美国矿物供应链面向全球化、对外进口依赖增大的过程中，中国由于劳动力成本和环保标准相对较低，逐渐成为美国最主要的关键矿物进口国。特别是在稀土方面，中国在国际稀土生产和出口格局中处于垄断地位，美国所需的稀土几乎完全依赖于从中国进口。然而，随着美国对华认知的改变，中国已被美国视为主要竞争对手，自然也就无法再被视为可靠的矿物进口来源。美国对于依赖中国矿物存在高威胁认知，也正是这种认知部分地推动了美国在关键矿物供应上从资源自由主义转向资源民族主义。

第三，在战略资源上强调“全政府”路径与私营部门的作用。为了充分动员政府内部的资源，确保在大国竞争格局中的优势地位，美国采取了“全政府”战略（whole-of-government strategy）。具体到大国竞争背景下的美国关键矿物战略，“全政府”模式的特点同样显著。如美国国家科学技术委员会关键矿物小组委员会（National Science and Technology Council’s Subcommittee on Critical Minerals）几乎囊括了包括中央情报局、国土安全部、国防部、教育部、能源部、内政部、司法部、劳工部、国务院、交通部、环境保护局、国家航空航天局、国家科学基金会和农业部等在内的联邦政府主要的行政部门和机构。美国能源部制定的支持本国关键矿物和材料供应链的《关键矿物和材料》战略报告指出，机构间协调对于实施美国的关键矿物新战略至关重要。

除政府部门外，私营部门在美国的关键矿物战略中也有着重要地位。美国政府积极寻求与私营部门合作，试图发展公私合作关系，以有效动员社会性力量参与美国的关键矿物战略。自特朗普政府以来，美国的关键矿物战略在诸多地方都体现出了对私营部门作用的重视。例如，特朗普签署的第13817号行政令强调要“增加私营部门对关键矿物的国内勘探、生产、再循环和再加工”。拜登签署的第14051号行政令也指出，“通过加强国防储备，联邦政府将确保有足够数量的货物，并为私营部门提供一个模式，同时认识到私营部门的库存和储备可能与政府的不同。”美国能源部的《关键矿物和材料》报告也认为，在将关键矿物领域的创新技术从实验室成功转化为工业应用的过程中，私营部门将起到关键作用，为此要建立公私伙伴关系。

美国关键矿物战略的推进势必带来多方面影响，既可能影响矿物领域的全球治理进程与关键矿物供应链，也可能冲击中国关键矿物供应链的稳定。

第一，美国的关键矿物战略可能加剧矿产资源领域内全球治理的复杂性。制定相应的矿产治理标准和规则是矿产资源领域全球治理的重要内容。国际标准化组织制定了不少关于矿物或元素的国际标准，比如，涉及锂的第333号标准、涉及镍和镍合金的第155号标准、涉及铜和铜合金的第26号标准等。“目前，占据主导地位的制度规则并不能很好地解决相关问题或实现全球矿业治理的相关目标，存在效率不高、指向不明、执行不足等问题”，这是全球矿产治理所面临的规则性困境。

美国政府将制定相关领域的国际标准确定为大国竞争时代美国关键矿物战略的重要内容。因此，美国积极介入全球矿产治理标准的制定，试图按照自身意愿来影响全球矿产领域内标准和规则的制定。这势必会加剧全球矿产治理的复杂性，甚至可能导致相关治理标准和规则因陷于大国竞争而更难被制定出来。此外，积极参与全球规则与标准制定实际上也是中国参与全球矿物治理的重要着力点。因此，美国更为深度地介入全球矿物标准制定可能预示着中美大国竞争将延伸到全球矿物治理领域，从而增加中美竞争的复杂性。

第二，美国的关键矿物战略可能将推动全球关键矿物供应链从国际分工转向“各自为战”。在资源自由主义的影响下，全球关键矿物供应链形成了国际分工。有研究指出，从20世纪初到2015年是关键矿物供应链形成“全球分配和分工”的阶段；在这一时期，各国根据自身的资源禀赋和比较优势，确定了自己在关键矿物全球价值链中的作用和分工，并因此获得了相应的收益。就中国而言，这使得中国成为全球关键矿物供应链中生产和加工的重要节点，推动了中国矿物产业的发展；对美国来说，这帮助美国在这一时期从国外获得了稳定的矿物供应。

然而，随着美国转向追求资源民族主义理念、开始强调对矿产资源的控制以及重建本国的矿产处理能力。有研究指出，以特朗普政府的“关键矿物资源清单”为节点，关键矿物的全球供应链已从基于比较优势的国际分工转向了“自主控制”。在这种情况下，即便美国的关键矿物供应链不完全转向“自给自足”，也可能导致关键矿物供应链在全球范围内出现“集团化”和“区域化”倾向。就目前来看，不仅美国开始更加强调对关键矿物供应链的“自主控制”，欧盟和日本的政策取向也都体现了这一趋势。换言之，在资源民族主义的影响下，全球矿物供应链的国际分工时期或许已经成为历史，转向“自给自足”则是新的时代趋势，这进一步预示着关键矿物领域内将出现激烈的大国竞争。

第三，美国关键矿物战略可能冲击中国战略性矿物供应链。在大国竞争时代和新一轮科技革命之下，中国政府同样意识到了矿物对于经济发展和国防安全的重要意义，为此也制定了战略性矿产目录，将以石油、天然气、煤炭为代表的能源矿产，以稀土为代表的金属矿产，以及以晶质石墨为代表的非金属矿产等24种矿产列入目录，以提高相关资源的安全供应能力和开发利用水平，从而保障国家经济安全、国防安全和战略新兴产业的发展需求。

中国政府制定的战略性矿产目录与美国政府制定的关键矿物清单存在明显重合，这意味着围绕这些双方都高度关注的矿物，中美之间可能展开激烈的资源竞争，从而将大国竞争延展至矿物领域。事实上，中美之间在关键矿物领域的大国竞争已经展开。美国对海外矿产资源的争夺很可能直接导致中国从海外获取相关矿物的难度与风险加大。

此外，由于中国获取海外矿物的主体通常是企业，这也就意味着中国矿业企业的海外经营活动和业务开展可能会面临比以往更大的国际政治风险。特别需要注意的是，中国战略性矿产目录中的焦煤、金和锆属于中国供应短缺，而美国储量更为丰富或供应更为充足的矿产；铂、钽、铌等三种金属矿产属于中国和美国都短缺，且双方在获取境外资源上存在竞争的矿产。在这种背景下，美国关键矿物战略的实施无疑会进一步增加中国矿产供应链的风险，从而对中国的经济安全和国防安全构成直接威胁。

美国战略界认为，对美国经济、科技与国防发展都至关重要的关键矿物存在较为明显的供应链风险，使美国的国家安全面临严重威胁。为此，特朗普与拜登政府都试图通过制定关键矿物清单、加大本国矿产的开采力度、增加研发与生产的投入以及加强国际合作来确保关键矿物供应链的安全。自特朗普政府以来，美国的关键矿物战略体现出在战略设计上注重顶层设计、在战略理念上以资源民族主义为指引、在战略资源上强调“全政府”模式与私营部门作用的特点，充分体现了美国政府对于确保关键矿物供应链安全与稳定的重视。美国关键矿物战略的实施不仅会直接冲击矿产资源领域内的全球治理，推动全球矿物供应链从“国际分工”转向“自给自足”，还可能直接影响中国战略性矿物的供应链安全。

面对美国关键矿物战略带来的压力，中国政府可以从国内和国际两个层面加以应对，统筹两个大局。在国内层面，中国可以规范化、标准化和集中化为着力点，进一步构建更具现代化色彩和国际竞争力的国内矿产治理秩序，增强对土地资源的管控。在美国试图加大科研投入、将技术进步视作确保关键矿物供应链韧性的突破口的情况下，为了保障中国在全球矿业技术领域中的竞争力，中国应进一步推动在相关领域的科技创新和技术进步。在国际层面，中国应加快掌握矿物领域内的国际定价权，进一步参与全球矿物治理领域的规则制定。